Em entrevista a Nildo Carlos Oliveira, na véspera do 6º Congresso Brasileiro de Rodovias e Concessões,
o Diretor Presidente da ABCR, Moacyr Servilha Duarte, diz que os governos, de modo geral, ainda
não assumiram, com convicção, os programas de concessões rodoviárias e defendeinvestimentos em estudos de viabilidade de qualidade para a segurança dos projetos futuros
O presidente da Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias (ABCR) reflete sobre os avanços dos programas de concessões rodoviárias, mostra suas especificidades e dificuldades e diz que, em diversas ocasiões, o poder concedente se revela reticente na defesa dos contratos que ele próprio estruturou. Contudo, os benefícios para os usuários são visíveis. Não fossem as concessões, parte significativa da malha rodoviária brasileira ainda estaria em ruínas. Haja vista, o que era a Via Dutra ontem e o que é a Via Dutra hoje. Ou a rodovia Regis Bittencourt. Da mesma forma, não fossem as concessões, a Rodovia dos Imigrantes ainda estaria com uma pista só, e o mesmo teria ocorrido com outros trechos duplicados, em São Paulo, no Paraná e em outros estados. Os exemplos das vantagens se multiplicam em favor do usuário e do crescimento econômico. A seguir, as reflexões do presidente da ABCR.
O começo, as primeiras dificuldades
"As concessões federais começaram em 1994, ainda sob o governo do presidente Itamar Franco. Em seguida, foram implantados os programas estaduais, que prosperaram, sobretudo em São Paulo. Mas não podemos deixar de registrar que poucos programas foram efetuados por convicção. A maior parte deles foi feita por necessidade, mesmo. Até porque não havia alternativa, eles tinham de ser colocados em prática.
Os empreendedores do segmento sentem assim. Em alguns momentos, eles têm a sensação de que são deixados sós. Diferente da época em que os programas saíram do papel. Em 1996 ou em 1997, quando começou a cobrança dos pedágios, não houve contestação. As estradas federais que tinham sido concedidas estavam em tão mal estado, que o usuário viu aquilo como uma salvação. Mas, quando veio a crise econômica de 1998 e 1999 – e começou a pairar a possibilidade de uma recessão – os usuários, especialmente os transportadores rodoviários de carga, aparentemente se deram conta de que havia mudanças.
Claro que foram superados os problemas daquela fase. Os programas entraram em ritmo, prosperaram e começaram a apresentar resultados. Tanto os federais quanto os estaduais, notadamente em São Paulo, onde, naquela altura, embora em boa parte das rodovias já houvesse pedágios, antevia-se um problema: a cobrança de novos pedágios em São Paulo em pleno ano eleitoral.
Mário Covas, então candidato à reeleição, tinha Paulo Maluf como adversário, que especialmente no segundo turno, transformou a crítica aos pedágios em sua principal bandeira. Mário Covas, contudo, acabou ganhando as eleições, o que proporcionou grande alento ao programa, pois a vitória dele demonstrou que a questão do pedágio, pelo menos aqui em São Paulo, não tinha a força política que alguns imaginavam. Deve ser lembrada também a disputa seguinte, de Geraldo Alckmin com o José Genoíno. Este não tinha, de início, uma posição tão contrária ao pedágio, mas também o transformou em seu principal mote de campanha no segundo turno. Mas, igualmente ao que acontecera com Paulo Maluf, também perdeu a eleição. Assim, pode-se afirmar que, no Estado de São Paulo, os programas se consolidaram.
Já no Paraná ocorreram coisas complicadas. O governador Jaime Lerner, que criou o programa, mandou abaixar a tarifa pela metade 40 dias depois de começar a cobrança de pedágio, provavelmente com receio do impacto eleitoral. Daí em diante o programa ficou desequilibrado. Demorou mais de um ano e meio essa pendência, mas as concessionárias ganharam na Justiça, o que levou a um acordo, que, no entanto, não restabeleceu o programa na forma como fora concebido. Nas eleições seguintes os dois candidatos melhor colocados fizeram campanha criticando o pedágio, e ganhou Roberto Requião, que se apresentou com o discurso na base do "abaixa ou acaba" com o pedágio, de modo que as dificuldades continuam.
No Rio Grande do Sul também ocorreram problemas. O governador Antônio Britto havia adotado medidas para a implantação das concessões no Estado, assinou os contratos, mas, antes de deixar o governo resolveu não conceder o reajuste da tarifa, ficando tal incumbência para o governador Olívio Dutra. Ora, Olívio Dutra tinha ganhado as eleições com o discurso seg
undo o qual o pedágio era o Britto e que ele, Olívio, era o caminho. Por essas e outras, acabou abaixando unilateralmente as tarifas, que foram restabelecidas por decisões judiciais, mas semo reajuste. Por conta desse problema, o programa ficou desorganizado e nunca mais conseguiu ser retomado nos termos em que havia sido estruturado, tornandose um problema complexo, que envolve o Governo Federal e do Estado, uma vez que a maior parte das rodovias concedidas é federal. Analisando as diversas interfaces desses problemas, que surgiram, sobretudo no Paraná e no Rio Grande do Sul, deduz-se que esses programas foram feitos porque não havia outro jeito. Mas os governos, no geral, independentemente dos partidos, nunca se consideraram parceiros efetivos da ideia e dos programas."
Evoluímos, mas ainda há contestações
"Hoje, o que está acontecendo? Quando o governo federal faz a segunda etapa e as concessionárias começam a cobrar pedágio – com tarifas significativamente mais baixas que as da primeira etapa, por razões que vão desde a mudança no ambiente institucional e econômico, até as alterações na modelagem e na subestimação do volume de tráfego por parte do poder concedente – se apercebe que há contestações, similares às que dificultaram a implantação das concessões em1998 e em 1999. O que também ocorre no novo programa de São Paulo. Por conta dessas contestações voltam a surgir os projetos de lei para dar isenção a determinados grupos, e há movimentação de usuários na Justiça e junto ao Ministério Público. Diante disso, não se vê claramente os poderes concedentes saírem na defesa dos programas que eles estruturaram.
Quem define a colocação de uma praça de pedágio em determinado local? Quando o usuário contesta a instalação da praça, quem deveria ser o primeiro a defendê-la? Claro que o poder concedente. Afinal, o governo, na licitação, previu a colocação da praça naquele local. Mas este se retrai como se não estivesse disposto a se comprometer politicamente com aquilo que estabeleceu. É evidente que fica muito difícil para a concessionária contestar determinadas providências, quando o governo não faz a sua parte. Veja o seguinte: quando é a concessionária que se vê obrigada a discutir o assunto, tem-se em vista que se trata de uma empresa privada pretendendo debater um tema que, a rigor, é do interesse de uma determinada comunidade.
Já quando é o governo que o discute, torna-se óbvio que ele está na defesa do interesse público, que inclui o respeito aos termos do contrato. Há, portanto, uma diferença muito grande. Isso mostra que ainda não há convicção quanto a uma parceria público-privada. As concessionárias não sentem segurança total. Não há um pensamento unificado – iniciativa privada-poder concedente – sobre a solução que se adotou. Há sempre uma visão simpática em relação ao movimento para fechar as praças de pedágio, estabelecidas no programa, que os governos aprovaram e decidiram implantar. E se vê que alguns governos encaram também, com simpatia, os movimentos tendentes a proporcionar isenção, reduzir as tarifas, abrir rotas de fuga e assim por diante, especialmente quando ficam temerosos de que isto setorne bandeira dos grupos que, naquele local, são oposição. Em médio prazo, tal procedimento pode acabar contribuindo para que haja tarifas mais altas e menos interessados em investir nesse segmento de atividades."
O problema não seria o modelo?
"Quanto ao modelo adotado no Brasil paira uma discussão, digamos, conceitual. O projeto de concessão foi modelado considerando uma tarifa, que é definida na licitação, conforme as disposições constitucionais e legais vigentes, determinando uma equação econômico-financeira. Depois, ela é mantida ao longo do contrato com reajuste pela inflação, ou revisão. E o que está acontecendo? Há tentativas de se voltar àquele sistema adotado antes da Constituição de 1988, sobretudo no setor elétrico, quando isso era feito por administração. Todo ano acontecia, invariavelmente, a mesma coisa: o governo deveria levantar quanto a concessionária estava ganhando, ou perdendo, para ver se abaixava ou aumentava a tarifa.
O programa de concessão brasileiro fracassou nas décadas de 1960 e 1970 por conta da inflação. Os governos da época usaram as tarifas do serviço público, sobretudo de energia elétrica, para combater o fenômeno inflacionário. Não se dava o reajuste previsto e, desta forma, foi se acumulando um passivo que depois o próprio governo teve de pagar com recursos tributários retirados de toda a sociedade. A experiência demonstra que o sistema por administração acaba levando a duas situações: se a situação econômica do País melhora, o governo abaixa a tarifa; se piora, aumenta. Só que a realidade é outra: quando a situação econômica piora, qual é o administrador público que tem coragem de aprovar o aumento de tarifa?
No fundo, em razão dessas dubiedades, sente-se que não existe, ainda, uma segurança em relação aos programas de concessões. Há muita gente falando da necessidade de acabar com o pedágio, sob o argumento de que a rodovia tem de ser mantida pelo governo, sem qualquer cobrança pelo seu uso, quando se sabe que foram as concessões que conseguiram restabelecer a melhoria do padrão daquela parte da malha que foi concedida. E que a cobrança pelo uso de rodovias é uma tendência mundial, não um projeto apenas brasileiro.
Contudo, deve ser reconhecido: hoje as concessões têm uma situação bem melhor do que a que se tinha em 1994 e em 1995. Hoje, dispõem de agências reguladoras que, apesar de alguns percalços, mantêm uma função mais técnica, e há jurisprudência dos tribunais sobre a necessidade do respeito aos contratos celebrados e aos reajustes que devem ser feitos. Haja vista, nesse sentido, as inúmeras decisões favoráveis no Paraná, São Paulo, Rio Grande do Sul e no âmbito federal. O quadro, portanto, mudou, conquanto sempre se tenha a impressão de que ainda há falta de convicção."
E o que fazer para ajustar os ponteiros?
"Para ajustar os ponteiros, temos continuamente discutido com os poderes concedentes os problemas que vimos enfrentando, e temos obtido na Justiça decisões favoráveis. Mas o tamanho do nosso segmento, aliado ao fato de que ele está espalhado pelo País, não recomenda uma am
pla campanha de publicidade, por exemplo, voltada para a conscientização da sociedade, como um todo, sobre a eficácia dos programas em curso. Acreditamos ser muito difícil, dadas essas circunstâncias, a divulgação de uma mensagem do ponto de vista de uma campanha de massa. Vemos como importante a comunicação com os usuários, feita por cada concessionária, e o acesso à mídia e ao convencimento que possa levá-la a mostrar e discutir os benefícios que as concessões rodoviárias estão trazendo para o País, através dos exemplos práticos, que estão aí, visíveis.
Se uma concessionária de energia elétrica faz uma campanha publicitária aqui em São Paulo, ela consegue atingir todos os habitantes de sua área de atuação. É diferente, portanto, do que acontece em nosso segmento, pois temos concessões do Rio Grande do Sul à Bahia, e uma PPP em implantação no Estado de Pernambuco, todas com características peculiares. São soluções e problemas com faces diferentes. Por isso, não podemos optar por uma campanha de massa com um viés único. Quando se divulgam pesquisas, mostrando a situação real das estradas brasileiras, identificando as pedagiadas como as melhores, é óbvio que procuramos difundir esses dados para mostrar o trabalho e a importância das concessões.
Estamos convencidos de que hoje há um maior reconhecimento quanto à melhoria das rodovias objeto das concessões. Mas ainda há aqueles usuários que insistem: `Estamos pagando por um serviço pelo qual não pagávamos antes´. Eles costumam argumentar que já pagam impostos demais e não deveria arcar com o pagamento de pedágio. Este argumento também é utilizado em outros países, mas não impede que os programas continuem, pois, também no exterior, não se tem alternativa. No fundo, isso acaba constituindo mais um problema, que somente a consciência do benefício explícito das estradas melhor cuidadas, ampliadas e sinalizadas pode neutralizar."
As melhorias
"Sobre as melhorias visíveis temos, de imediato, duas coisas a serem analisadas: as concessionárias trouxeram muita coisa do ponto de vista de tecnologia rodoviária, que era utilizada no exterior, mas que aqui ainda não era usada, pela crise vivida pelo setor desde 1980 e agravada pelo fim do Fundo Rodoviário Nacional em 1988. E com sua utilização, surgiram novos negócios e empregos no país.
A outra coisa é a origem das concessionárias: a rigor, quase todos os investidores iniciais eram construtoras. Isso não é uma característica brasileira. Em todo mundo é assim. Normalmente, quem investe inicialmente em concessão rodoviária é o construtor, porque ele é o primeiro a sentir motivação quando surge tal oportunidade e está disposto a assumir os riscos inerentes ao empreendimento.
Hoje, depois de 12 anos de concessão no Brasil, esses núcleos acabaram se transformando em operadoras, concessionárias de rodovias. Criaram holdings, se expandiram. É o caso da CCR, da Cibe, da Eco-Rodovias, da Invepar, da OHL, da TPI. São empresas que têm uma consciência clara de que sua atividade preponderante é a prestação de um serviço publico, ou seja a operação de rodovias, para o que precisam conservá-las, manter a sinalização sempre em bom estado, atender seus usuários e realizar as melhorias definidas nos respectivos contratos de concessão.
Desde o começo das concessões, em 1995, até o ano passado, foram investidos R$ 15,97 bilhões nos trechos concedidos. Se analisarmos o relatório da ABCR vamos ver que o que as concessionárias aplicaram em investimentos é mais ou menos o mesmo valor que elas gastaram em operação e manutenção.
Qual é o problema dos órgãos executivos rodoviários, federal e dos Estados? – É a dificuldade que eles têm, atualmente, de licitar, contratar, gerenciar, fiscalizar as obras, mesmo quando se afirma que não há falta de recursos para os seus empreendimentos. Claro que eles têm uma expertise na realização das obras. Mas a dificuldade que surge é operar e manter adequadamente a rodovia.
Com a concessionária é diferente. Primeiro, porque o contrato dela é de longo prazo. Segundo, porque ela está permanentemente sob a fiscalização de uma agência reguladora e sob cobrança dos usuários. De modo que ela constrói, conserva e mantém. Este, no fundo, é o grande diferencial. A concessionária fica ali, presente, à disposição do usuário. Nós tínhamos uma malha totalmente degradada que precisou ser recuperada. Foram transferidas para a iniciativa privada rodovias que tinham necessidade de uma recuperação inicial para, só então, serem pedagiadas.
Para a concessionária, investimento é aquilo que ela põe no balanço como imobilizado e amortiza. Já para os órgãos executivos rodoviários, são considerados investimentos tudo o que eles aplicam nas rodovias, inclusive conservação de rotina. Por conta desses aspectos, difunde-se o raciocínio de que a concessionária arrecadou, digamos assim, tantos milhões de reais, e investiu somente menos da metade. Falta, portanto, essa consciência geral de que rodovia não é só construir. Tem que operar, conservar e melhorar permanentemente.
Outro ponto forte das concessionárias é que cada uma é responsável por um determinado trecho de rodovia. Cada uma tem uma diretoria e pessoal técnico especializado para administrar e operar aquela rodovia. Diferentemente do que ocorre com o DNIT, que mantém uma diretoria em Brasília para cuidar de 50 mil quilômetros de estradas no País inteiro, trâmites burocráticos e dependente de recursos orçamentários. A concessionária, portanto, tem duas grandes vantagens: o foco e uma receita vinculada."
Estudos de viabilidade
"Acredito que o modelo de concessão tem que ser o atual. O que está faltando para melhorar o sistema são estudos de viabilidade de melhor qualidade para estruturação dos empreendimentos que serão colocados em licitação. O governo federal, por exemplo, tem dificuldades para investir em estudos nesse sentido. Acabou com a Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes (Geipot) e na estruturação das agências reguladoras, criadas no mesmo ato, não se deu importância a esse aspecto, inclusive não as dotando das verbas necessárias.
Assim, esses estudos de viabilidade deveriam ficar a cargo, na esfera federal, do Ministério dos Transportes, como se tentou durante o primeiro mandato do atual Presidente. Suponha-se o seguinte: apresenta-se uma solicitação de verba de R$ 3 milhões para fazer um estudo de viabilidade de uma determinada rodovia, para o efeito de sua concessão. O administrador público faz lá os seus cálculos: com R$ 3 milhões seria possível construir u
m acesso a determinada cidade, uma ponte ou executar qualquer utra melhoria em uma estrada em que há uma reivindicação de natureza política. Nesse caso, é compreensível, prefere investir o dinheiro em alguma coisa imediata, palpável, do que aplicá-lo num estudo que vai embasar, no futuro, algum projeto que poderá transferir um trecho de rodovia para a administração privada. A necessidade imediata acaba se sobrepondo a uma possibilidade futura. E o estudo não é feito, ou então, na amplitude necessária.
Recentemente, foi criada a empresa Estruturadora Brasileira de Projetos (EBP). O BNDES juntou-se a sete ou oito bancos, que estão aportando recursos e com isso foi criada uma empresa destinada a realizar estudos de viabilidade, cujos custos serão reembolsados pela concessionária do trecho, quando a licitação for definida. A vantagem é que os trabalhos necessários aos estudos de viabilidade podem ser contratados sem seguir as regras da administração pública. Mas isso não significa uma segurança de que a qualidade do estudo será a necessária para fundamentar um contrato de concessões exequível, pois sempre existirá o risco de o empreendimento não chegar a bom termo e os investidores da EBP terem de arcar com o prejuízo. Os estudos de viabilidade são fundamentais; precisam ser bem elaborados. São esses estudos que vão indicar os sítios mais adequados para a construção das praças de pedágio, e, portanto estimar a receita e uma tarifa-teto que viabilizará as melhorias a serem realizadas,
Hoje, por exemplo, temos um problema na praça em Palhoça – Santa Catarina. O pessoal que mora nas imediações não quer a praça de pedágio naquele local. Ora, se o projeto foi elaborado com bases em estudos que se desenvolveram durante oito ou mais anos, e se eles recomendaram aquela localização, não podem ser negligenciados quando se vai implementá-los. De duas, uma: ou os estudos de viabilidade foram bem feitos, ou as pessoas que os realizaram não consideraram os dados pesquisados ou sequer pesquisaram os dados então apresentados. Ora, coloca-se a praça de pedágio onde há mais tráfego – e tarifa fica mais baixa – ou a coloca onde tem menos tráfego e a tarifa a ser cobrada fica mais alta. Para a concessionária, que não é a responsável pela definição do local da praça, esse tipo de discussão depois de o contrato assinado, é muito ruim. Ela está investindo e negociando os financiamentos necessários, fez uma proposta com base nos dados analisados e se vê sob uma pressão para que tudo seja mudado.
Considerado esse cenário, constatase que estudos de viabilidade de melhor qualidade adquirem, mesmo, uma feição prioritária. No restante do mundo, se investe muito em estudos de viabilidade. Nos Estados Unidos, como o órgão responsável pela área de transportes na esfera federal não constroi ou opera rodovias – todas são de competência estadual ou municipal – há grande disponibilidade para a realização de estudos, que envolvem Consultores, Fundações, de Pesquisas e Universidades. É ponto importante para se prevenir improvisações. Aqui acontece o seguinte: não se investe em estudos de viabilidade de qualidade, mas se estabelece regras que a concessionária tem de seguir. Mexer em praça de pedágio, quando ela está em construção ou já construída, é como pretender mudar o pneu com o carro em movimento.
Felizmente o Brasil está mudando, e a realização de nosso sexto congresso, com um número apreciável de empresários e técnicos, é um indicativo de que o País caminha rumo a um destino melhor nas concessões de rodovias, que são essenciais para garantir o futuro do País."
Fonte: Estadão
